Implementierung des Nagoya Protokolls
Für das Sammeln, den Erhalt und die Verwenden von Saatgut, Pflanzen und anderen lebenden Organismen aus anderen Ländern gelten internationale Regeln. Das Nagoya-Protokoll zielt darauf ab, den Zugang zu genetischen Ressourcen zu regulieren und zu vereinfachen sowie einen gerechte Ausgleich der Vorteile, die sich aus deren Nutzung ergeben, voranzubringen. Dessen ungeachtet erweist sich die Umsetzung der politischen Maßnahmen auf diesem Gebiet als komplex. Was beinhaltet das Nagoya-Protokoll (und was nicht) und wie wird es in die Praxis übertragen?
Vom Übereinkommen über die biologische Vielfalt zum Nagoya-Protokoll
Das Nagoya-Protokoll entstand aus dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD - Convention on Biological Diversity), das am 5. Juni 1992 im Rahmen der Earth Summit Conference, in Rio de Janeiro, zur Unterzeichnung aufgelegt wurde. In diesem Vertrag wurde unter anderem festgeschrieben, dass Staaten auf ihrem Territorium souveräne Rechte über die genetischen Ressourcen haben. Dies bedeutet, dass Nutzer, wie Forscher und Züchter, in Erfahrung bringen müssen, ob das Herkunftsland der genetischen Ressourcen Vorschriften zum Zugang zu diesen Quellen erlassen hat. Der CBD Vertrag wurde von 196 Parteien unterzeichnet und trat am 29. Dezember 1993 in Kraft.
Die drei Hauptziele des CBD Vertrages sind:
- Der Erhalt der biologischen Vielfalt
- Die nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile
- Die ausgewogene und gerechte Aufteilung der sich aus der Nutzung der genetischen Ressourcen ergebenden Vorteile
Da die Nutzung genetischer Ressourcen Wissen oder Gewinn abwerfen kann, wollen Länder – vor allem Entwicklungsländer – mit von Natur aus großem genetischen Reichtum – ebenfalls von den Vorteilen, die in den Ländern, in denen die genetischen Ressourcen gewinnbringend eingesetzt werden, profitieren. Auf der anderen Seite ist es für Länder, wie den Niederlanden, die die genetischen Quellen anderer Ländern, beispielsweise für die Züchtung neuer Pflanzensorten, häufig nutzen, von entscheidender Bedeutung, dass der internationale Austausch der genetischen Ressourcen ohne unnötige Hindernisse stattfinden kann.
Eine ausreichende Finanzierung für den Zugang zu diesen genetischen Ressourcen, das so genannten Access and Benefit-Sharing (ABS), war Teil des Überkommens, das während des Earth Summit Kongresses in Rio de Janeiro getroffen wurden. Es blieb jedoch noch unklar, wie die Umsetzung erfolgen sollte. Im Jahr 2010 wurde daher ein getrenntes Protokoll, das Nagoya-Protokoll über den Zugang zu genetischen Ressourcen und der gerechte und ausgewogene Vorteilsausgleich aus der Nutzung dieser Ressourcen (Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising for their Utilization) ins Leben gerufen. Dieses Protokoll wurde im Hinblick auf das dritte Ziel des CBD Übereinkommens entworfen – die ausgewogene und gerechte Verteilung der Vorteile, die aus der Nutzung genetischer Ressourcen entstehen – zu verdeutlichen, zu konkretisieren und eine entsprechende Umsetzung voranzutreiben. Obwohl das Nagoya-Protokoll bereits klarer auslegt, wie die ABS-Bestimmungen aussehen könnten, müssen diese noch auf nationaler Ebene umgesetzt werden. Das Nagoya-Protokoll ist am 12. Oktober 2014 in Kraft getreten. Derzeit nehmen 93 Länder am Nagoya-Protokoll teil, drei Länder haben das Protokoll ratifiziert, bilden aber noch keine Vertragspartei, 105 Länder machen noch nicht mit, darunter zum Beispiel die Vereinigten Staaten, da sie auch nicht die CBD ratifiziert haben (Daten ABS Clearing-Haus, 22. März 2017).
Wie funktioniert es?
Das Nagoya-Protokoll basiert auf einem vorab gegebenen Einverständnis Prior Informed Consent (PIC) des liefernden Landes und miteinander abgestimmten Voraussetzungen Mutually Agreed Terms (MAT) über den Vorteilsausgleich zwischen Nutzer und Anbieter. Nutzer sind verpflichtet zu prüfen, ob ein Land ein PIC und / oder MAT verlangen. Die MAT definieren die Bedingungen für die Nutzung der genetischen Ressourcen sowie den Vorteilsausgleich und werden in den Vertrag zwischen dem Anbieter und Nutzer der genetischen Ressourcen aufgenommen.
Die Vertragsparteien des Nagoya-Protokolls müssen selbst Schritte unternehmen, um die Einhaltung der ABS-Regularien zu gewährleisten. Nur die Unterzeichnung des Nagoya-Protokolls reicht dazu nicht aus, nationale Gesetze und Verordnungen sind eine zusätzliche Anforderung. Von den 93 teilnehmenden Ländern haben bisher 31 Maßnahmen auf nationaler Ebene ergriffen, um die ABS Verpflichtungen des CBD-Vertrages und/oder des Nagoya-Protokolls zu erfüllen (Daten ABS Clearing House, 22. März 2017). Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass PIC und MAT für die Praxis zur Verfügung stehen.
In Europa gehören 48% der Länder zu den Nagoya-Vertragsparteien und von diesen Ländern haben 76% gesetzgebende- oder verwaltungstechnische Maßnahmen in Bezug auf ABS ergriffen. Für Asien gilt, dass 35% der Länder zu den Nagoya-Vertragsparteien gehören, wovon 12% nationale Maßnahmen ergriffen haben. Katar hat das Protokoll ratifiziert, ist aber noch keine Vertragspartei. In Südamerika sind fünf der zwölf Länder Mitglied (42%) und von diesen fünf hat nur Peru nationale Regeln erlassen. Außerdem hat Brasilien, das keine Vertragspartei darstellt, nationale Vorschriften formuliert.
Die Plattform ABS Clearing House (ABSCH) wurde gegründet, um den Informations- und Datenaustausch über die ABS-Vorschriften zu gewährleisten. Dies sollte den Nutzern helfen festzulegen, welche Regeln für die am Nagoya-Protokoll und am CBD teilnehmenden Ländern gelten sollen.
Europäische Union
2014 hat die Europäische Union (EU) der Verordnung 511/2014 (EU ABS Regulation) zur Umsetzung des Compliance-Teils des Nagoya-Protokolls zugestimmt. Alle Nutzer der genetischen Ressourcen in der EU sind damit verpflichtet, sich gemäß dieser Verordnung, die gemeinsam mit dem Nagoya-Protokoll am 12. Oktober 2014 in Kraft getreten ist, zu verhalten. ABS-Vorschriften werden nicht durch die EU geregelt, die Verfahren zum Zugang zu den Ressourcen und der Vorteilsausgleich werden von den Mitgliedsstaaten selbst ausgestaltet. Um die Verordnung zu ergänzen, wurde eine weitere Durchführungsverordnung Commission Implementing Regulation (Verordnung EU 2015/1866) verfasst, in der eine Reihe von Artikeln aus der Verordnung detaillierter ausgearbeitet wurden. Die europäischen Vorschriften verlangen von den Nutzern genetischer Ressourcen, die notwendigen Anstrengungen, so genannte „due diligence“, zu unternehmen, um nachzuweisen, dass die genetischen Ressourcen, die sie verwenden, legal erworben und für den geplanten Verwendungszweck freigegeben wurden. Darüber hinaus müssen die Nutzer sicherstellen, dass alle Vorteile aus der Nutzung dieser Ressourcen fair und gerecht geteilt werden. EU-Mitgliedsstaaten sind verpflichtet zu überprüfen, ob die Nutzer sich an diese Verpflichtung halten und müssen sicherstellen, dass Verstöße gegen die Verordnung korrigiert oder geahndet werden. Um dies zu erreichen, müssen die Mitgliedsstaaten eine zuständige Behörde (competent authority), eine nationale Anlaufstelle (national focal point) und eine Aufsichtsbehörde (monitoring authority) einrichten. Außerdem müssen sie definieren, welche Korrektur- und Disziplinarmaßnahmen ergriffen werden, wenn die Verordnung verletzt wird. Da die Gesetzgebung dies noch nicht in ausreichender Klarheit erfüllt, wird durch die Europäische Kommission und die Mitgliedsstaaten an ergänzenden Richtlinien gearbeitet, um den Geltungsbereich der Vorschriften detaillierter zu erarbeiten. So wurde zum Beispiel im August 2016 ein Horizontal Guidance-Dokument veröffentlicht, in denen branchenübergreifende Elemente erläutert werden. Gleichzeitig wird an branchenspezifischen Richtlinien gearbeitet. Die Richtlinie für die Pflanzenzüchtung (Guidance Document for the Plant Breeding sector) wurde von Beratern und Experten Anfang 2017 fertiggestellt und wird nun in den politischen Prozess eingebracht.
Niederlande
In den Niederlanden wurde am 30. September 2015 ein Gesetz zur Umsetzung des Nagoya-Protokolls verabschiedet, das im April 2016 in Kraft getreten ist. Dieses Gesetz regelt die unmittelbaren Auswirkungen der EU-Verordnungen (EU Nr. 511/2014 und EU-Nr. 2015) / 1866). Die niederländische Lebensmittel- und Verbraucherschutzbehörde (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)) wurde als Überwachungsbehörde und das Zentrum für genetische Ressourcen der Niederlande am Forschungszentrum Wageningen (Centrum voor Genetische Bronnen Nederland Wageningen UR) als nationaler Ansprechpartner für alle Belange rund um den Zugangs- und Vorteilsausgleich benannt. (National Focal Point). Dies bedeutet, dass niederländische Nutzer nun tatsächlich kontrolliert werden können, ob sie bei der Nutzung genetischer Ressourcen sorgfältig vorgehen. Die Website des niederländischen ABS Helpdesks Im Jahr 2016 begann die NVWA sofort mit der Beratung der Unternehmen über die Auslegung der Gesetzgebung. Sie stellte fest, dass Zuchtunternehmen bereits über einen hohen Wissensstand verfügen und aktiv an Systemen arbeiten, um die Wege genetischer Ressourcen innerhalb der eigenen Betriebe zu verfolgen. Die Niederlande hat – als erster Mitgliedsstaat – damit begonnen umfangreiche Kontrollen durchzuführen, und sind damit im Bereich der Pflanzenzüchtung gestartet. Die überprüften Betriebe nutzten überwiegend Material, welches vor dem 12. Oktober 2014 gewonnen wurde und damit außerhalb des EU-Regelungsrechts liegt. Nach Angaben der NVWA machen die Unternehmen die Erfahrung, dass der Zugang zu genetischem Material aus einigen Herkunftsländern in der Praxis sehr schwierig ist. So kann es zum Beispiel mühsam sein, Kontakt zu den zuständigen Behörden aufzunehmen, oder die Verhandlungen ziehen sich über Jahre hin. Dies könnte in Zukunft die Entwicklung von Innovationen behindern.bietet Informationen für Nutzer genetischer Ressourcen.
In 2016 the FCPSA immediately started consulting with companies on the interpretation of the regulatory regime. They realise that breeding companies already have a lot of knowledge and are actively working on systems to track their flows of genetic resources internally. The Netherlands was the first member state to start large-scale monitoring, which it introduced in the plant breeding sector. Most of the companies inspected utilise genetic material dating back to before 12 October 2014, which therefore lies outside the scope of the EU regulations. According to the FCPSA, companies find it difficult to access material from some source countries in practice: it may be problematic to contact the competent authorities, for instance, or negotiations may take many years. This could hamper innovation in the future.
Komplexität ABS-Vorschriften
In den Niederlanden gelten neben dem Nagoya-Protokoll verschiedene andere Gesetze und Verordnungen, was zu Unklarheiten führen kann. Der Internationale Vertrag International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture (ITPGRFA) aus dem Jahr 2004 verwendet das gleiche System, hat aber einen kleineren Geltungsbereich. Er bezieht sich nur auf pflanzengenetische Ressourcen für Lebensmittel und Landwirtschaft. Im ITPGRFA sind ergänzende Vereinbarungen getroffen worden, um den Austausch von genetischer Ressourcen für Lebensmittel und Landwirtschaft zu erleichtern und effizienter zu gestalten: das sogenannte Standard Material Transfer Agreement (SMTA). Wenn die Anwendung des ITPGRFA auf eine bestimmte genetische Ressource angezeigt ist, unterliegt sie nicht dem Nagoya-Protokoll. Darüber hinaus gibt es verschiedene regionale und nationale Gesetze und Verordnungen. Zum Beispiel können ABS-Maßnahmen auch in Ländern gelten, die nicht an der CBD und am Nagoya-Protokoll beteiligt sind. Darüber hinaus arbeiten viele Institute und Unternehmen mit eigenen Vorschriften.
Das Nagoya-Protokoll wurde entwickelt, um den Zugang zu genetischen Ressourcen gut zu regeln und einen transparenten Rechtsrahmen für einen Vorteilsausgleich und dessen Umsetzung zu schaffen. Obwohl die Notwendigkeit von Vorschriften für den Zugang auf internationaler Ebene logisch erscheint, machen die verschiedenen Abkommen und die damit verbundenen Vorschriften den Zugang komplexer und es herrscht noch große Unklarheit über die Systematik ihrer Einführung und Einhaltung. Es scheint, dass es in der Praxis schwierig ist, konkrete Vereinbarungen zu treffen. Die Praktikabilität der internationalen Regelungen und die Umsetzung des Nagoya-Protokolls (und die Regelung durch Verordnungen auf europäischer Ebene) müssen sich in den nächsten Jahren erweisen.
Dümmen Orange erfüllt Anforderungen des Nagoya-Protokolls
„Als Dümmen Orange sind wir gesetzlich zur Einhaltung internationaler, nationaler und regionaler Vorschriften rund um ABS, gemäß dem Nagoya-Protokoll verpflichtet. Und daran halten wir uns", bestätigt Hans van den Heuvel, Geschäftsführer R & D bei Dümmen Orange. Dümmen Orange ist in verschiedenen Ländern tätig und muss sich daher mit den unterschiedlichen Regulierungsverfahren auseinandersetzen. Zum Beispiel sind die Niederlande, Deutschland und Spanien Nagoya-Vertragsparteien und verfügen über eine nationale Gesetzgebung zur Umsetzung. Kenia und Äthiopien sind zwar ebenfalls Vertragsparteien von Nagoya, haben aber keine relevanten gesetzgebenden Strukturen, während die USA keine Vertragspartei des Nagoya Protokolls oder des CBD ist. Diese Länder unterliegen daher nicht dem Geltungsbereich des Nagoya-Protokolls. "Dümmen Orange erkennt das Nagoya-Protokoll an und nimmt es ernst. Wir halten fest, welche genetischen Ressourcen wir bei der Züchtung verwenden. Wir haben unsere internen Leitlinien an Nagoya angepasst, wo dies notwendig ist, und berücksichtigen dabei regionale Unterschiede. Wir respektieren auch die nationalen Vorschriften und Anforderungen zum ABS, die in den jeweiligen Länder erlassen werden", betont Hans van den Heuvel.
Plantum
In den Niederlanden setzt sich Plantum, die niederländische Branchenorganisation für Züchter, auf nationaler und internationaler Ebene dafür ein, den Zugang zu genetischen Ressourcen so einfach und effizient wie möglich zu gestalten. Die Organisation ist der Auffassung, dass das ITPGRTA den pragmatischsten Ansatz für ABS hat. Ein Standardvertrag wie die SMTA – die Art und Weise, wie im Rahmen des ITPGRFA Vereinbarungen für den Austausch von genetischen Ressourcen für Lebensmittel und Landwirtschaft getroffen werden – kann in dieser Hinsicht sehr nützlich sein. Plantum fordert, dass ein solcher Vertrag zukünftig für alle Pflanzenkulturen Geltung haben sollte.
Plantum, ESA (European Seed Association) und CIOPORA (die Internationale Gemeinschaft der Züchter von vegetativ vermehrten Zierpflanzen- und Obstsorten) haben zur Ausarbeitung der europäischen Richtlinien der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten beigetragen. Plantum arbeitet an der Umsetzung der europäischen Verordnungen in den Niederlanden und mit der Politik auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene. Unter anderem ist Plantum in Gesprächen mit dem NVWA um mehr Klarheit darüber zu erlangen, wie Betriebe kontrolliert werden sollen und wie in der Praxis „due diligence“-Erklärungen abgeben werden können. Es wird auch an der Fertigstellung des Guidance Documents gearbeitet und an der Überarbeitung des SMTA.