Attuazione del Protocollo di Nagoya

La raccolta, l'ottenimento e l'utilizzo di semi, piante e altri organismi viventi provenienti da altri Paesi sono soggetti a regolamenti internazionali. Il Protocollo di Nagoya ha come obiettivo quello di regolare adeguatamente e semplificare l'accesso alle risorse genetiche e promuovere una condivisione equa dei benefici derivanti dall'utilizzo delle stesse. Ciò nonostante, in questo campo, l'attuazione delle politiche rimane complessa. Cosa è soggetto (e cosa no) al Protocollo di Nagoya, e come si traduce nella pratica tutto questo?

Dalla Convenzione sulla Diversità Biologica al Protocollo di Nagoya. 

Il Protocollo di Nagoya scaturisce dalla Convenzione sulla Diversità Biologica (Convention on Biological Diversity - CBD), che era stata aperta alle firme al Summit della Terra a Rio de Janeiro il 5 giugno 1992. Tra l'altro, la Convenzione sancisce che i Paesi hanno diritto di sovranità sulle risorse genetiche presenti sul loro territorio. Questo significa che gli utilizzatori, quali ricercatori e ibridatori, devono controllare se il Paese d'origine delle risorse genetiche ha introdotto delle regole che ne disciplinano l'accesso. La CBD è stata sottoscritta da 196 parti interessate ed è entrata in vigore il 29 dicembre 1993.

I tre obiettivi principali della CBD sono:

1. la conservazione della diversità biologica (o biodiversità)
2. l'uso sostenibile delle sue componenti
3. la giusta ed equa condivisione dei benefici derivanti dalle risorse genetiche

Siccome dall'utilizzo delle risorse genetiche possono derivare conoscenze o profitti, i Paesi ricchi di risorse genetiche - spesso Paesi in via di sviluppo - desiderano condividere i benefici ottenuti nei Paesi in cui le risorse genetiche vengono utilizzate. D'altra parte, per Paesi come i Paesi Bassi, che fanno un ampio uso di risorse genetiche provenienti da altri Paesi per scopi come l'ibridazione di nuove varietà di piante, è essenziale che lo scambio internazionale di risorse genetiche possa avvenire senza inutili ostacoli.

Uno stanziamento finanziario adeguato per l'accesso a queste risorse genetiche, conosciuto come Access and Benefit Sharing (ABS - Accesso e Condivisione dei Benefici), faceva parte degli accordi stipulati al Summit della Terra di Rio. Però, non è stato dato alcun suggerimento chiaro per l'attuazione di tale stanziamento. Per questa ragione, nel 2010 è stato redatto un protocollo separato, il Protocollo di Nagoya sull'accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione (Nagoya Protocol). Lo scopo di questo protocollo è quello di chiarire, concretizzare ulteriormente e promuovere l'attuazione del terzo obiettivo del CBD, ossia la giusta ed equa condivisione dei benefici che derivano dall'utilizzo delle risorse genetiche. Anche se il Protocollo di Nagoya dà un'indicazione più chiara della forma che le regole ABS possono assumere, queste richiedono ancora un'attuazione a livello nazionale. Il Protocollo di Nagoya è entrato in vigore il 12 ottobre 2014. Attualmente, 93 Paesi hanno sottoscritto il Protocollo di Nagoya, tre hanno ratificato il Protocollo ma non l'hanno sottoscritto, e 105 non ne fanno ancora parte; tra questi anche gli Stati Uniti, visto che non hanno ancora ratificato la CBD (dati da ABS Clearing House, 22 marzo 2017).

Come funziona? 

Il Protocollo di Nagoya si basa sul Previo Consenso Informato (Prior Informed Consent - PIC) del Paese che fornisce le risorse e sui Termini Concordati Reciprocamente (Mutually Agreed Terms - MAT) sulla ripartizione dei benefici tra utilizzatore e fornitore. Gli utilizzatori devono sempre controllare se un Paese richiede il PIC e/o i MAT. I MAT determinano le condizioni per l'utilizzo delle risorse genetiche e la condivisione dei benefici, e sono compresi nell'accordo tra il fornitore e l'utilizzatore delle risorse genetiche.

Chi aderisce al Protocollo di Nagoya deve adoperarsi per adottare misure che garantiscano la conformità con le regole ABS. Quindi, di per sé la firma del Protocollo di Nagoya non è sufficiente: sono necessarie anche una legislazione e delle normative nazionali. Dei 93 Paesi che hanno firmato, 31 hanno adottato misure a livello nazionale per attuare gli obblighi ABS della CBD e/o il Protocollo di Nagoya (dati dalla ABS Clearing House, 22 Marzo 2017). Però questo non significa necessariamente che PIC e MAT possano essere ottenuti nella pratica.

Il 48% dei Paesi europei aderisce al Nagoya e, di questi, il 76% ha adottato misure legislative, amministrative o politiche riguardanti l'ABS. In Asia, il 35% dei Paesi aderisce al Protocollo di Nagoya e di questi il 12% ha adottato misure nazionali. Il Qatar ha ratificato il Protocollo ma non ne fa ancora parte. In Sud America, cinque Paesi sui dodici totali (42%) aderiscono al Protocollo e, di questi, solo il Perù ha un regime normativo nazionale. Pur non avendo aderito al Protocollo, il Brasile ha istituito un regime normativo nazionale.

La piattaforma ABS Clearing House (ABSCH) è stata istituita come luogo di scambio di informazioni sulle regolamentazioni ABS. È stata ideata per aiutare gli utilizzatori a determinare quali regole sono in vigore nei Paesi che aderiscono al protocollo di Nagoya e alla CBD.

Unione Europea

Nel 2014 l'Unione Europea ha adottato il Regolamento (UE) N. 511/2014 sulle misure di conformità risultanti dal Protocollo di Nagoya. Tutti gli utilizzatori di risorse genetiche sul territorio dell'UE devono conformarsi a questo regolamento che, come il Protocollo di Nagoya, è entrato in vigore il 12 ottobre del 2014. Le regole ABS non sono disciplinate dalla UE; l'accesso e la condivisione dei benefici sono stabiliti dai singoli stati membri. A complemento del Regolamento, è stato elaborato anche un Regolamento di esecuzione della Commissione (Regolamento (UE) N. 2015/1866) per fornire ulteriori chiarimenti su alcuni articoli del Regolamento stesso. Il regime normativo europeo richiede che gli utilizzatori di risorse genetiche facciano gli sforzi necessari ("due diligence") per dimostrare che le risorse genetiche con cui lavorano siano state ottenute legalmente e possano essere impiegate per lo scopo desiderato dall'utilizzatore. Inoltre, gli utilizzatori devono assicurarsi che ogni beneficio derivante dall'utilizzo di queste risorse sia condiviso in modo giusto ed equo. Gli stati membri della UE sono tenuti a controllare che gli utilizzatori osservino tale obbligo e fare in modo che eventuali violazioni del Regolamento siano rettificate o sanzionate. Per conseguire questo obiettivo, gli stati membri devono istituire una "autorità competente", un "punto focale nazionale" e una "autorità di controllo". Inoltre, devono definire quali azioni correttive o disciplinari saranno adottate in caso di violazione del Regolamento. Poiché il regime normativo non assicura ancora una chiarezza sufficiente, la Commissione Europea e gli stati membri stanno lavorando a documenti aggiuntivi che definiscano con maggiore precisione il campo di applicazione dei regolamenti. Per esempio, nell'agosto del 2016 è stato pubblicato un documento di orientamento orizzontale in cui sono stati chiariti gli elementi intersettoriali. È in corso anche il lavoro sui documenti di orientamento settoriali. Il documento di riferimento per il settore dell'ibridazione vegetale è stato completato da consulenti ed esperti all'inizio del 2017 e sta ora entrando nel processo politico.

I Paesi Bassi  

Nei Paesi Bassi, l'Atto di Attuazione del Protocollo di Nagoya (Wet Implementatie Nagoya Protocol) è stato approvato il 30 settembre 2015 ed è entrato in vigore nell'aprile 2016. Questa legge regola l'effetto diretto dei Regolamenti UE (UE N. 511/2014 e UE N. 2015/1866). L'Autorità olandese per la sicurezza dei prodotti alimentari e dei consumatori (FCPSA) è stata indicata come autorità di controllo e il Centro per le Risorse Genetiche nei Paesi Bassi, presso il Centro Ricerche dell'Università di Wageningen (Wageningen UR) come punto focale nazionale per l'accesso e la condivisione dei benefici. Questo significa che gli utilizzatori olandesi possono ora essere sottoposti a controlli per assicurarsi che l'uso delle risorse genetiche rispetti le regole previste. Il sito web dell'Help Desk olandese per l'ABS offre informazioni agli utilizzatori di risorse genetiche.

Nel 2016 l'FCPSA ha immediatamente cominciato a consultarsi con le aziende sull'interpretazione del regime normativo. Si rendono perfettamente conto che le aziende di ibridazione hanno già una conoscenza notevole e stanno lavorando attivamente al fine di creare sistemi interni per monitorare il flusso di risorse genetiche. I Paesi Bassi sono stati il primo stato membro ad avviare un monitoraggio su larga scala, che hanno introdotto nel settore dell'ibridazione vegetale. La maggior parte delle aziende sottoposte a controllo utilizza materiale genetico anteriore al 12 ottobre 2014, e che quindi non rientra nell'ambito dei regolamenti UE. Secondo la FCPSA, nella pratica le aziende trovano difficile accedere al materiale proveniente da alcuni Paesi di origine: per esempio può essere problematico contattare le autorità competenti, o i negoziati possono richiedere diversi anni. Questo in futuro potrebbe essere d'ostacolo all'innovazione.

Complessità delle regole ABS

Ci sono diversi altri regimi legislativi e regolamenti - a parte il Protocollo di Nagoya - e questo può generare confusione. Il Trattato Internazionale del 2004 sulle Risorse Genetiche Vegetali per l'Alimentazione e l'Agricoltura (International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture - ITPGRFA) utilizza lo stesso sistema ma con un campo d'azione più limitato, come suggerisce il nome. L'ITPGRFA contiene disposizioni supplementari concepite per rendere più semplice ed efficiente lo scambio di risorse genetiche per l'alimentazione e l'agricoltura: l'Accordo Standard per il Trasferimento di Materiale (Standard Material Transfer Agreement - SMTA). Se una particolare risorsa genetica rientra nell'ambito dell'ITPGRFA, questa è automaticamente esclusa dal Protocollo di Nagoya. Inoltre, ci sono diversi regimi regionali e nazionali, legislativi e di regolamento. Per esempio, le misure ABS possono essere applicabili anche in Paesi che non aderiscono alla CBD e a Nagoya. Inoltre, molti istituti e aziende hanno regole proprie.

Il Protocollo di Nagoya è stato sviluppato per regolamentare adeguatamente l'accesso alle risorse genetiche e per creare un quadro giuridico trasparente per la condivisione dei benefici e la conformità. Anche se la necessità di regole che governino l'accesso a livello internazionale appare logica, le varie convenzioni e i relativi regimi normativi non fanno che complicare tale accesso, e c'è ancora moltissima confusione circa la loro attuazione e conformità. In termini pratici, questo rende difficile stipulare accordi concreti. L'applicabilità delle regolamentazioni internazionali e l'applicazione del Protocollo di Nagoya e del relativo regolamento all'interno della UE dovrebbero diventare più chiari nei prossimi anni.

Dümmen Orange rispetta il Protocollo di Nagoya 

‘Alla Dümmen Orange per statuto abbiamo l'obbligo di conformarci alle norme internazionali, nazionali e regionali in materia di ABS, come il Protocollo di Nagoya. Obbligo che ovviamente rispettiamo,' dice Hans van den Heuvel, Managing Director R&D di Dümmen Orange. Dümmen Orange opera in diversi Paesi e quindi deve far fronte a diversi regimi normativi. Per esempio, Paesi Bassi, Germania e Spagna aderiscono a Nagoya e hanno leggi nazionali che ne regolano l'applicazione. Kenya ed Etiopia aderiscono a Nagoya, ma non hanno strutture legislative pertinenti, mentre gli Stati Uniti non aderisce né al Protocollo di Nagoya né al CBD. Quindi, questi Paesi non rientrano nel campo di applicazione del Protocollo di Nagoya. 'Dümmen Orange riconosce il Protocollo di Nagoya e la sua importanza. Teniamo debita nota delle risorse genetiche che utilizziamo nel processo di ibridazione. Abbiamo adattato la politica aziendale a Nagoya laddove necessario, tenendo conto delle differenze regionali. Rispettiamo anche i regimi normativi nazionali e quanto richiesto dai Paesi fornitori in materia di ABS,' sottolinea Hans van den Heuvel.

Plantum 

Plantum, l'organizzazione olandese di settore per gli ibridatori vegetali, promuove attivamente la salvaguardia dell'accesso alle risorse genetiche tanto a livello nazionale quanto internazionale e si impegna a rendere tale accesso quanto di più semplice ed efficace possibile. L'organizzazione ritiene che l'ITPGRTA offra un approccio più pragmatico all'ABS. Un contratto standard come l'SMTA - la modalità in cui vengono effettuati gli accordi per lo scambio di risorse genetiche per gli alimenti e l'agricoltura all'interno dell'ITPGRFA - è molto utile in questo ambito. Plantum chiede che in futuro un contratto di questo tipo sia utilizzato per tutte le colture.

Plantum, ESA (l'Associazione Europea delle aziende sementiere) e CIOPORA (la Comunità Internazionale degli Ibridatori di Varietà Ornamentali e da Frutta riprodotte per via vegetativa) hanno dato suggerimenti alla Commissione Europea e agli Stati membri per i Documenti europei di orientamento (European Guidance Documents). Plantum sta lavorando all'attuazione del regime normativo europeo nei Paesi Bassi e alla definizione di politiche a livello nazionale, europeo e internazionale. Tra l'altro, ha contattato la FCPSA per richiedere ulteriori chiarimenti sul monitoraggio delle aziende e su come queste aziende debbano presentare in pratica le dichiarazioni di 'due diligence'. Si sta anche lavorando per completare il Documento di orientamento e per la revisione del SMTA.

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